Från grundlag till vardagsjuridik - en vänbok till Bo Broomé
DOMSTOLARNAS RESURSER
EN MASSMEDIAL DEBATT PÅ DOMARNAS VILLKOR
AV PER ERIKSSON
1 Domaren - en tystlåten ämbetsman eller en ilsken debattör
Domare i allmänhet utgör ett tystlåtet släkte. Länge har man velat inta attityden att domaren är en ämbetsman, som inte skall synas i den allmänna samhällsdebatten och helst över huvud taget inte förekomma i massmediala sammanhang. Lydnaden och följsamheten mot överordnade instanser, som riksdagen, regeringen och - under de senaste 25 åren - Domstolsverket, har i det närmaste varit total. Häri ligger ingen värdering; det är bara ett konstaterande.
Utvecklingen har dock inte stått stilla. Det finns i dag vissa domare, som ger sig in i debatten, när frågor som rör rättsväsendet hamnar i fokus. Och det förekommer numera t.o.m. att enskilda domare ställer upp på intervjuer i samband med att dom meddelas i något större, uppmärksammat mål. Att bredare grupper inom domarkåren offentligt protesterar mot upplevda oförrätter är emellertid fortfarande sällsynt. I modern tid kan jag endast erinra mig ett sådant tillfälle. Det jag tänker på är när den förste generaldirektören i Domstolsverket i slutet av 1970-talet försökte att införa reglerad arbetstid för domarna i allmän domstol. Den gången reste sig domarkåren nästan som en man och sade till med eftertryck. Resultatet blev att övermakten i form av Domstolsverket fick ge sig, och numera har samtliga domare, även de som tjänstgör i allmän förvaltningsdomstol oreglerad arbetstid. Det kan uppenbarligen löna sig att protestera !
Mot denna bakgrund var det säkert en och annan på tidningsredaktionerna som höjde ett förvånat ögonbryn när ett antal domare under hösten 1999 närmast ställde sig i kö för att få plats med offentliga debattinlägg. Denna gång rörde det inte domarnas anställningsförhållanden utan en betydligt allvarligare fråga, nämligen domstolarnas behov av sådana resurser att de kan upprätthålla sin verksamhet och sin oberoende ställning.
Den utlösande faktorn var Domstolsverkets krav under sensommaren 1999 på att domstolarna skulle spara pengar. För skånska hovrättens del rörde det sig om en minskad budgettilldelning på 8 % under en treårsperiod. Andra domstolar drabbades ännu hårdare. Hur domstolarna uppfattade besparingskraven kan illustreras med ett citat ur den handlingsplan som skånska hovrätten avgav till Domstolsverket den 8 september 1999:
Den minskning av den dömande kapaciteten som blir en följd av besparingarna kommer att allvarligt försvåra hovrättens möjligheter att snabbt och korrekt behandla inkommande mål. Redan med den befintliga bemanningen är tempot högt uppskruvat, för att hovrätten inom någorlunda rimlig tid skall kunna pröva överklagade avgöranden, så högt att det inte är realistiskt att räkna med att det går att bibehålla över någon längre tid. Inte ens om nuvarande personalstyrka behålls oförändrad går det alltså att undvika att handläggningstiderna framöver kommer att bli längre. Än svårare blir situationen om personalen reduceras. Till detta kommer att nerdragningarna sannolikt leder till att personalen påverkas negativt. Det blir svårt att motivera personalen till extra insatser, om den upplever att statsmakterna inte är beredda att ta sitt ekonomiska ansvar. Detta är olyckligt - inte minst sett ur medborgarnas perspektiv.
Även Högsta domstolen var ytterst kritisk mot Domstolsverket och dess besparingsplaner. I en skrivelse till verket redogjorde domstolen för konsekvenserna av besparingarna och fastslog att "ansvaret för dessa konsekvenser bär Domstolsverket och inte Högsta domstolen".
2 Den utlösande faktorn - justitieministern i SvD
Att kritiken och debatten flyttades från interna skrivelser till och från domstolarna respektive Domstolsverket ut i massmedia kan i första hand tillskrivas inte domarna utan en debattartikel från justitieministern Laila Freivalds, publicerad på Brännpunkt i Svenska Dagbladet den 4 augusti 1999. Hon gjorde där klart att rättsväsendet ständigt måste ses över så att det motsvarar medborgarnas förväntningar och berättigade krav. I fråga om behovet av resurser uttalade hon i det sammanhanget:
I den allmänna debatten om rättsväsendet fokuseras det ofta på resurser eller brist på resurser. För egen del är jag övertygad om att den fokuseringen har inneburit att nödvändiga förändringar av verksamheten inte alltid har kommit till stånd. En av de viktigaste förändringsmekanismerna är nämligen att man tvingas fundera på alternativa sätt att arbeta och organisera sig utan särskild påfyllnad av resurser.
I artikeln tog Laila Freivalds även upp behovet av en organisatorisk reform inom domstolsväsendet. Som bekant hade 1995 års domstolskommitté kört fast i frågan om hur många tingsrätter som skall finnas i landet; det gick helt enkelt inte att få politisk enighet om nedläggning av en enda av våra då 95 tingsrätter. Hennes lösningar var större domkretsar och specialisering. Någon kritik mot domarna riktade emellertid inte justitieministern i det sammanhanget. I stället hade kritiken udden riktad mot hennes kolleger politikerna: "Det är vi politiker som ytterst bär ansvaret för att se till att rättsväsendet moderniseras. När det gäller förändringar av rättsväsendets organisation klamrar sig en del politiker och andra fast vid hur det är och inte hur det borde vara." Sprängkraften i justitieministerns uttalande var uppenbar redan när artikeln publicerades, och den blev inte mindre vad tiden led.
2.1 Roberth Nordh i SvD
Justitieministerns artikel föranledde hovrättsrådet Roberth Nordh att replikera på Brännpunkt i Svenska Dagbladet den 16 augusti 1999. Roberth Nordh förde där in ytterligare en aspekt i debatten, nämligen domstolarnas roll i ett västerländskt rättssamhälle. Han framhöll där de krav som numera ställs på de svenska domstolarnas självständighet i och med inträdet i EU och införlivandet i svensk rätt av Europakonventionen. Vad dessa krav innebär för domstolarna utvecklades ingående i artikeln och utmynnade i ställningstagandet att den "politisering" av juridiken som kunde skönjas i sig inte innebar några risker för medborgarnas förtroende för domstolsväsendet. I stället låg faran för att domstolarnas ökade roll i samhället skulle leda till minskat förtroende för Sverige som rättsstat på ett annat plan. Det handlade om statsmaktens syn på domstolarnas organisation och behov av resurser, en syn som präglades av allt annat än en vilja att se till att domstolarna kan möta den nya tidens krav. Enligt Roberth Nordh krävdes det ingen större klarsyn för att inse att det förändringsarbete som regeringen och Domstolsverket hade påbörjat skulle komma att tvinga fram nedläggning av ett antal små tingsrätter. I och för sig hade Roberth Nordh inget emot detta, men han framhöll att flera av de försöksprojekt som hade dragits igång hade inslag, som spred en doft av grundlagsstridighet. Han fortsatte:
Att politikerna visat sig oförmögna att på bred politisk front ta itu med domstolsväsendets framtida utseende är allvarligt. Värre är emellertid att domstolarna nu ställs inför sparkrav på över 200 miljoner kr under de närmaste tre åren. För många domstolar innebär sparkravet att närmare 15 % av anslaget försvinner. - För att inse konsekvenserna av detta skall man veta att arbetsförhållandena vid domstolarna i de allra flesta fall tvingar domarna att lägga ner betydligt mer arbete än vad som motsvarar en normal arbetsvecka. Sjukskrivningar på grund av utbrändhet är inte ovanliga. Sanningen är att om Yrkesinspektionen skulle besöka landets domstolar skulle flertalet av dem få anmärkningar om brott mot arbetstidslagar, stress och bristande personalvård....Det känns därför högst oroande när Laila Freivalds i sitt inlägg tycks förorda en svältkur som bästa medel att få till stånd reformer.
2.2 "Vi vägrar lyda politikerna"
Den 22 augusti 1999 publicerade Dagens Nyheter ett nytt inlägg i debatten av hovrättslagmannen Olle Ekstedt. Artikeln gavs rubriken "Vi vägrar lyda politikerna". Som avstamp tog Olle Ekstedt ett planerat möte mellan landets hovrättspresidenter och justitieministern, vilket tillkommit med anledning av att presidenterna uttryckt oro över de konsekvenser som skulle följa av Domstolsverkets sparkrav. Olle Ekstedt framhöll att domstolarna, lika litet som rättsväsendet i övrigt, numera klarar av sina uppgifter och fortsatte:
[Domstolarna] klarar inte heller av sina uppgifter. De klarar inte av att avgöra sina mål och ärenden inom rimlig tid. Fängelsedömda får vänta på att avtjäna straffet, föräldrar och barn får vänta på att få avgjort hur barnen skall vårdas. - Domstolarna är dessutom dåliga arbetsplatser där utbildning och personalvård står på undantag på ett sätt som kanske saknar motstycke inom statens andra verksamheter. Det läggs ner ett omfattande arbete på övertid - gratis för staten. - I detta läge har Domstolsverket gått ut med ett sparbeting till domstolarna.
Olle Ekstedt redogjorde därefter för några av de internationella åtaganden som Sverige gjort när det gäller att tillförsäkra domstolsväsendet nödvändiga resurser i syfte att garantera oavhängighet och självständighet i förhållande till politiska organ (Europakonventionen samt the European Charter on the Statute for Judges), varefter han fortsatte:
Men den politiska styrningen kan ske också genom tilldelningen av resurser som behövs för dömandet. Det kallas anslagsstyrning och är väl definierat i det europeiska rättstänkandet och står i strid med artikel 6 [i Europakonventionen]. - Domstolarna kan givetvis inte få obegränsade medel till förfogande genom tilldelning av skattemedel. Men det finns gränser som kan överträdas med resultatet att man genom minskning av resurser kan ingripa i rättstillämpningen. Ett sådant ingrepp är på gång i Sverige i Domstolsverkets regi.
Olle Ekstedt fortsatte med att analysera Domstolsverkets nya roll, dess sparbeting, som hade skett utan någon analys, samt justitiedepartementets tysta samtycke till vad som skedde, varefter han avslutade:
Domstolarna kommer naturligtvis inte att följa de politiska direktiven. De kan få sämre resurser men de kommer att döma varje mål efter gällande rätt. Det är deras grundlagsenliga skyldighet. - På motsvarande sätt vägrar en kirurg att följa en politisk order om hur han skall föra sin kniv eller hur fort han skall göra det. Det finns faktiskt gränser även för makthungriga politiker. Men rättegångarnas parter får vänta allt längre på sina avgöranden. - Den politiska attack mot domstolarna som nu pågår bör givetvis få politiska konsekvenser för dem som har ansvaret för den. Om inte detta sker kommer Sverige att få ett allt sämre rättssystem och fjärma sig alltmer från det européiska rättstänkandet.
2.3 "Utsvältning förbättrar inte rättskipningen"
Den 26 augusti 1999 var det dags för hovrättspresidenten Bertil Hübinette, som tidigare varit generaldirektör för Domstolsverket. Han tog till orda i en artikel på Brännpunkt i Svenska Dagbladet under rubriken Utsvältning förbättrar inte rättskipningen. Inledningsvis lämnade Bertil Hübinette en redogörelse för domstolarnas problem att uppfylla de mål som ställts upp för dem och vad som händer om domstolarna fortsätter att, på det sätt som hade skett under ett par års tid, förbruka mer medel än vad som anslagits. Redovisningen föranledde följande uttalande:
Så kan man inte ha det. Det har sagts att det inte finns något utrymme för resursökning. Detta är naturligtvis inte sant. Det tillskott som domstolarna behöver för att fungera kan statsmakterna ta fram, om de vill. Men i stället drives en budgetprocess av utsvältningstyp, som kommer att påverka rättskipningen svårt. Vi måste allvarligt befara större balanser, längre handläggningstider och i värsta fall, sämre kvalitet. De verksamhetsmål beträffande genomströmningshastighet och ålder på balanserade mål som regeringen uppställt kommer att bli mycket svåra att uppnå.
Liksom Roberth Nordh tog Bertil Hübinette upp frågan om den yttre organisationen av domstolsväsendet, i första hand vad gäller tingsrätterna. De försöksverksamheter som Domstolsverket på regeringens begäran hade påbörjat beskrev han så, att de innebär att en domstol inte har någon egen chef utan lyder under chefen i en annan domstol, varpå han fortsatte:
Detta fenomen har uppmärksammats i en interpellationsdebatt i riksdagen den 21 maj i år. Justitieministern fick då försvara bl.a. lagligheten i denna försöksverksamhet. Jag anser att det är fördel med arbetsformer, vars laglighet inte alls kan ifrågasättas. Lika viktigt är att försöksverksamheterna inte uppfattas som kamouflage för nedläggning av domstolar.
Även Bertil Hübinette berörde frågan om förhållandet mellan å ena sidan domstolsväsendets resurser och å den andra domstolarnas självständighet. Detta knöt han samman med vad han tidigare sagt om Domstolsverkets försöksverksamheter på följande sätt:
Det är viktigt att i detta sammanhang tänka på att en domstol inte är en servicestation vilken som helst. Domstolen är en organisatorisk enhet som är skapad för att med grundlagsfäst självständighet skipa rätt...Därför anser jag att domstolen även skall vara självständig i den meningen att den har en egen ledning, en chef som finns i den domstolen, inte i någon annan. Ministerns förslag leder därför fel.
Avslutningsvis efterlyste Bertil Hübinette ett förslag från regeringen om riktlinjer för en reform av domstolsorganisationen och begärde nödvändiga resurser under tiden:
Till dess en ny och mindre resurskrävande ordning kan tillämpas måste statsmakterna förse domstolarna med de medel som hindrar den kvalitetssänkning som står för dörren. - Det- ta är medborgarnas krav.
2.4 Stefan Strömberg till försvarI anslutning till Bertil Hübinettes artikel publicerade Svenska Dagbladet den 26 augusti 1999 ett genmäle från Domstolsverkets generaldirektör, Stefan Strömberg. Han gjorde gällande att de ekonomiska problem som uppstått för domstolarna inte berodde på några sparkrav från statsmakterna utan på att verksamhetens kostnader inte hade anpassats till den tilldelade budgetramen. Han fortsatte:
Om inget sker räknar Domstolsverket med att kreditbehovet är drygt 200 miljoner kr vid slutet av år 2001. Självklart kan inte den utvecklingen fortgå utan att några åtgärder vidtas. För att undvika kortsiktiga och kanske ogenomtänkta besparingsåtgärder, har Domstolsverket därför gått ut med preliminära treåriga planeringsramar för samtliga domstolar för perioden 2000-2002. I snitt handlar det om tioprocentiga besparingar för hela treårsperioden men viss variation förekommer beroende på den enskilda domstolens måltillström- ning och personalläge.
2.5 "Sparivern hotar rättssäkerheten"
Själv gav jag mig in i debatten med en artikel på debattsidan i Göteborgs-Posten den 28 augusti 1999. Även jag tog inledningsvis upp frågan om behovet av att reformera tingsrättsorganisationen. Liksom Bertil Hübinette, vände jag mig mot att man försökte kringgå utfallet av 1995 års domstolskommitté och inledde försöksverksamheter, innebärande att lagmanstjänst efter lagmanstjänst vakantsattes:
Förfaringssättet reser två grundlagsmässiga frågor: - Ger rättegångsbalken regeringen rätt att ta bort lagmanstjänsten från en domstol ? - Har regeringen befogenhet att vidta åtgärder inom domstolsväsendet, som uppenbarligen står i strid med riksdagens vilja ?
Efter att ha utfärdat en varning mot att fatta beslut i det tillåtnas gråzon, gick jag över till frågan om domstolsväsendets resurser:
Det som nu händer drabbar även domstolarna på ett annat plan. De resurser som skulle kunna sparas på en effektivare organisation dras redan nu bort från domstolsväsendet, trots att organisationsreformerna inte har genomförts och kanske aldrig heller kommer att genomföras. - Det är inte sant som justitieministern i olika sammanhang påstår, att domstolarna fortfarande håller en hög kvalitet. För var dag som går måste vi domare prioritera avverkningstakten på bekostnad av studier av rättsläget, domskrivning m.m. Kort sagt: kvantiteten prioriteras mer och mer på kvalitetens bekostnad. Än så länge avgörs målen i rimlig tid men knappast längre kompetent eller rättssäkert...Ingen lyssnar på oss vanliga domare, när vi klagar över vårt höga uttag av obetald övertid, vårt ständiga åsidosättande av noggrannhet eller vårt genande förbi rättsutredningar för att få iväg ett snabbt avgörande.
Även min artikel avslutades med krav på en planmässig organisationsförändring och tillräckliga resurser i avvaktan på en sådan förändring:
Och under tiden får domstolarna inte förblöda i brist på resurser under hänvisning till att allt blir bättre snart. Så skedde tyvärr när reformen om generella prövningstillstånd skulle sättas i sjön. Redan innan riksdagen behandlat förslaget (som senare avvisades) drogs ett ansenligt belopp in från domstolsväsendet, pengar som vi lovats tillbaka men som vi ännu inte sett mycken rök av.
2.6 Ledarskribenter hakar på
Hittills hade debatten förts av ett antal enskilda domare. Men på sensommaren vaknade även tidningarnas ledarskribenter till. I Dagens nyheter den 29 augusti 1999 bar huvudledaren rubriken "I stället för nattväktarstaten". Ledaren anknöt dels till Olle Ekstedts artikel, dels till den uppvaktning inför justitieministern som landets hovrättspresidenter haft två dagar tidigare (för övrigt uppmärksammad i ett TT-telegram samma dag). I ledaren kunde man läsa bl.a. följande:
...det finns en gräns som den civiliserade staten inte kan överskrida. Den måste åtminstone slå vakt om rättssamhället. Den måste hävda rättssäkerhet och rättsskydd...väntetiderna [är] orimligt långa, för allt från enkla brottmål till komplicerade för de berörda utomordentlig viktiga avgöranden om skatter eller andra relationer mellan medborgarna och staten. - Det är svårt att förstå vad staten tror sig ha att vinna på en sådan ordning. Man sparar inga pengar. Målen måste ju ändå handläggas, förr eller senare, och mycket talar för att kostnaderna växer med tidsutdräkten. Dessutom kan både enskilda och samhället förorsakas skada.
Ledarskribenten varnade vidare för de konsekvenser i form av en anpassning hos rättsväsendets aktörer till ett normaltillstånd med bristande resurser och allt längre tidsutdräkter, som kunde bli följden och avslutade med:
Ansvaret för att denna trend bryts ligger, måste ligga, på regering och riksdag. - Det räcker inte att säga nej till nattväktarstaten. Man måste göra klart för sig vad vi ska ha i stället.
Dagen därpå, den 30 augusti 1999, publicerade Sydsvenska Dagbladet en huvudledare med rubriken "När statens hårda kärna vittrar sönder". Ledaren inleddes med en beskrivning av hur rättsväsendets olika grenar kommer till korta med sina uppgifter. Därefter skrev man följande om bl.a. domstolsväsendet:
Under en följd av år har rättsväsendet befunnit sig i strykklass. De ständiga omorganisationerna och snåla ekonomiska anslagen hotar nu att urholka statens hårda kärna: monopolet på den regressiva maktutövningen. - Riskerna är uppenbara. Utan ett fungerande polis- och domstolsväsende går det inte att skydda medborgarnas fysiska säkerhet och upprätthålla samhällets grundläggande normer...Politikerna visar emellertid ett förstrött intresse. När ekonomin går på högvarv och statens kassa fylls med pengar är de mer angelägna om att erbjuda medborgarna materiella förmåner än att säkerställa deras fysiska trygghet. - Men om statsmakterna inte förmår stävja kriminalitet och att hålla förövare bakom lås och bom till dess att straffet är avtjänat, så riskerar medborgarnas fruktan för brottslingarna att bli större än deras förtroende för de rättsvårdande myndigheterna. - Och rädda medborgare är aldrig goda medborgare.
2.7 Från en norrländsk horisont
Hovrättspresidenten Anna-Karin Lundin beskrev i en artikel i Västerbottenskuriren den 5 september 1999 konsekvenserna för de norrländska domstolarna av nerdragningarna. Som exempel tog hon Lycksele tingsrätt. Artikeln innehåller emellertid även mer allmängiltiga synpunkter. Ett smakprov är följande uttalande:
Bör domstolarna inte ta i litet hårdare och arbeta mera ? Tyvärr är det inte möjligt. De flesta domstolarna har minskat sin organisation under de senare åren och arbetssituationen har blivit tyngre. På många håll är arbetsbördan sådan att de anställda - domare och andra - sliter alldeles för hårt redan nu. Men att arbeta effektivare och mera rationellt, kan inte det vara en lösning ? Mitt svar är nej ! - Att döma tar tid. Var och en som kommer inför domstolen måste ha rätt att få lägga fram sin sak utan att domaren sitter och tittar på klockan. Domaren måste också få tillfälle att kontrollera alla juridiska aspekter på målet. Att chansa på att lagen har ett visst innehåll är inte en tänkbar arbetsmetod...Min slutsats är att väntetiderna kommer att öka om nedskärningarna genomförs. Och att allmänheten alltså inte får den service man har rätt att kräva. Om läget inte blir ännu mera drastiskt...
2.8 Högsta domstolen tar till orda
Ytterligare eld på brasan åstadkom Högsta domstolens ordförande, justitierådet Torkel Gregow, i en ny artikel på Brännpunkt i Svenska Dagbladet den 13 september 1999 med rubriken "Domstolsverkets sparkrav katastrof för HD". Torkel Gregow knöt an till den debatt som nu hade rasat under en dryg månads tid och kryddade sitt inlägg med formuleringar, som sällan används av domare i så framskjutna positioner. Han inledde med följande programförklaring:
Domstolarnas funktioner är av grundläggande betydelse i en demokratisk stat. Statsmakterna har därför anledning att tillse att domstolarna fungerar väl. En förutsättning för att så skall kunna ske är att domstolarna erhåller tillräckliga resurser för att kunna avgöra målen på ett från kvalitativ synpunkt tillfredsställande sätt och inom rimlig tid.
Han övergick därpå till att ställa Domstolsverket till svars för de budgetnedskärningar som förestod:
Domstolsverket och andra ansvariga tycks utan vidare utgå från att verksamheten vid domstolarna kommer att kunna upprätthållas av ett reducerat antal domare och andra anställda utan negativa verkningar. Detta är emellertid dels ett missbruk av de anställda och deras lojalitet dels med all säkerhet en felbedömning.
Konsekvenserna för Högsta domstolens del beskrevs ingående och avslutades med de numera närmast bevingade orden: "Det är tydligt att detta kommer att medföra en högst reducerad verksamhet med längre handläggningstider och ökade balanser som följd. Det kan betecknas som en ren katastrof."
Den avslutande delen av artikeln innehåller även den synnerligen skarpa uttalanden. Ett exempel:
Jag har informerat justitieministern om HD:s situation men något stöd för att undvika de angivna nedskärningarna har jag inte fått. Jag hoppas att det finns ansvarskännande personer som inser vad som nu håller på att ske och som inte vill medverka till de drastiska nedskärningarna som är på gång. Om dessa genomförs kommer ansvaret att vila tungt på dem som medverkar till dem eller som inte motsatt sig dem.
2.9 Ytterligare två artiklar på ledarplats