Afinant les finances

Les relacions financeres i tributàries entre la Comunitat Autònoma Basca i Navarra i l'Estat espanyol han estat motiu de polèmica durant anys i panys. Admirada per alguns, odiada per altres, el fet és que molta gent no sap en què consisteix exactament aquesta especial autonomia financera.

El següent dossier tracta d'explicar els ets i uts bàsics del Concert econòmic i recull l'opinió d'experts bascos i catalans.

Els sistemes de finançament de la Comunitat Autònoma Basca (CAB) i de la Comunitat Foral de Navarra presenten uns trets singulars i unes característiques diferenciades respecte al finançament d'altres comunitats autònomes de l'Estat espanyol, tant pel que fa a relacions amb l'Administració central com pel que fa referència a les relacions internes d'ambdues comunitats.

Aquest sistema de finançament, anomenat concert econòmic a la CAB i conveni econòmic a Navarra, regula unes relacions especials financeres i tributàries entre l'Estat i les dues comunitats autònomes susdites. Tot això bàsicament vol dir que les institucions de la CAB i Navarra regulen i recapten els seus ingressos públics per finançar la seva activitat. A més, aporten a l'Estat el concepte del cupo o quota, una contribució per finançar les càrregues de l'Estat no assumides per les comunitats autònomes basca i navarresa.

Tant la Constitució espanyola com l'Estatut de Gernika -l'Amejoramiento a Navarra- ratifiquen la singularitat financera del País Basc i recullen l'històric model de concert econòmic -que data de 1878- com un referent per a les relacions tributàries i financeres entre el País Basc i l'Administració de l'Estat.

El concert basc aplicat als Països Catalans

	ingressos	despeses	saldo	% ingressos*	saldo ajustat
Illes Balears	186.594	147.839	38.755	90,2	-6.523
País Valencià	891.948	596.061	295.887	47,8	100.290
Catalunya	1.784.801	1.005.246	779.554	73,6	412.861

* Percentatge calculat d'acord amb les transferències de l'Estat i de la Unió Eurpea, la recaptació de tributs i la participació dels ens locals en els ingressos de l'Estat. (1996)

Font: AVUI

Competències de la CAB

L'actual concert econòmic va ser aprovat l'any 1981 i manté una vigència de vint anys. Les institucions competents de la CAB, concretament les Juntes Generals i les diputacions forals dels territoris històrics d'Àlaba, Biscaia i Guipúscoa tenen assignades, gràcies al concert econòmic, competències en dos àmbits fonamentals:

1. Capacitat de regulació, dins del seu àmbit territorial, de la major part dels impostos que configuren el sistema fiscal espanyol.

2. Capacitat d'exacció -recaptació- dels impostos en totes les seves fases.

Els impostos per als quals exerciten aquestes competències són tots, amb l'excepció de la renda de duanes, els que es recapten actualment a través de monopolis fiscals (hidrocarburs i tabac) i els impostos especials (per exemple, la imposició sobre l'alcohol). Però, malgrat aquestes excepcions, la potencialitat competencial del concert econòmic és molt important, ja que la recaptació pels tributs concertats per la CAB assumeix el 86% d'impostos de l'Estat espanyol.

Quant a la capacitat normativa per a la regulació autònoma dels impostos, cal advertir que no és plena per a tots ells. Per exemple, l'Impost sobre el Valor Afegit (IVA) es troba perfectament harmonitzat, no tan sols amb la legislació aplicable a la resta de l'Estat, sinó també amb la resta dels països de la Unió Europea. L'Impost sobre la Renda de les Persones Físiques (IRPF) i l'Impost sobre el Patrimoni han de tenir una normativa autònoma de base idèntica a la comuna, encara que pot diferir en les deduccions de la quota. Quant a l'IRPF, l'actual concert econòmic diu que la capacitat normativa d'aquest impost queda restringida "durant la seva vigència" a l'aplicació de les mateixes normes que en el territori comú, excepte en determinades especificitats.

No obstant això, per a la resta de tributs les quotes d'autonomia són molt àmplies, essent plenes a l'Impost sobre Societats, al de Successions i Donacions o en els tributs locals.

Correspon a les respectives diputacions forals el procés de gestió en totes les seves fases (exacció, gestió, liquidació, revisió i recaptació) dels tributs que integren el sistema tributari dels territoris històrics. En aquest sentit, les diputacions forals (governs provincials de facto al País Basc) gaudeixen d'autonomia plena de gestió tributària, la qual no consisteix en una cessió de la gestió per part de l'Administració de l'Estat, sinó en una potestat pròpia que s'exerceix en col·laboració amb les altres administracions tributàries.

L'actual concert econòmic té vigència fins al 31 de desembre de l'any 2001 i fins ara ja ha patit diverses modificacions des de la seva nova aprovació el 1981. Totes les modificacions han de ser pactades per les dues administracions, de manera que cap de les dues pugui alterar unilateralment el contingut del concert. Les principals adaptacions del concert des de la seva aprovació a les Corts, sobretot amb l'entrada de l'Estat espanyol a la Unió Europea, s'han basat en l'IVA de 1985 i 1992 o en l'adaptació sobre la Llei Reguladora de les Hisendes Locals, entre d'altres. L'any 1990 es produeix una primera modificació parcial com a conseqüència de l'experiència adquirida al llarg dels anys d'aplicació del concert. La principal característica de la modificació ha estat l'ampliació de la potestat normativa autònoma.

Actualment, l'Administració basca i la central negocien un nou canvi, que ja seria el sisè. Aquests canvis han format part de les negociacions que el Partit Nacionalista Basc ha mantingut amb el Partit Popular i que, a banda d'altres qüestions, han fet cristal·litzar l'acord entre les dues formacions polítiques. Els punts sobre els quals es negocia són els següents:

- La concertació de l'exacció o recaptació de les rendes obtingudes a la CAB per no residents, bé directament o bé per establiment permanent.

- Nova concertació sobre l'IRPF. En aquest sentit, reclamen una competència normativa plena en aquest impost, de manera que el concert econòmic s'apropi al conveni navarrès.

- La concertació dels impostos especials que graven consums específics (hidrocarburs, begudes alcohòliques, tabac, etc)

- Adaptacions tècniques en matèria de residència habitual i operacions societàries

- Participació en els processos europeus que afectin la fiscalitat.

Situació relativa entre comunitats autònomes

PIB ptes./habitant

	1977	1985	1993	1977-93	1985-93
Illes Balears	121,4	142,6	142,1	20,7	-0,5
País Valencià	99,1	103,1	103,6	4,5	0,5
Catalunya	127,2	122,8	126,9	-0,3	4,1
Navarra	110,9	116,9	116,9	5,5	7,1
CA Basca	131,4	113,4	108,0	-23,4	-5,4

Font: Institut d'Estudis Autonòmics.

El cupo o quota

Segons la definició del Diccionari de l'Institut d'Estudis Catalans, el cupo o quota econòmica és la "part de pagament que toca a cadascú en un imprès, emprèstit o servei". Però en llenguatge més col·loquial podria dir-se que aquesta quota és la contribució o participació de l'Administració autonòmica basca basant-se en les càrregues que suporta l'Administració central.

El sistema de quota possibilita l'efectivitat de la integració financera entre els dos nivells d'administració pública de l'Estat i de la CAB i la garantia d'acompliment del principi de solidaritat que preconitza la Constitució. La susdita garantia queda reflectida quan la quota no és sinó la contribució del País Basc, en funció de la seva capacitat, al finançament de les càrregues generals de l'Estat, en la mesura que ho fan la resta de comunitats autònomes de l'Estat espanyol. La garantia plena del principi de solidaritat no és incompatible amb l'exercici d'autogovern -o això defensen alguns analistes econòmics i polítics-, en el sentit que el País Basc és responsable exclusiu dels resultats de l'exercici del seu autogovern en matèria fiscal i financera. Des de 1981 fins ara, la quota ha passat per dues fases ben diferents: fins l'any 1987 va viure una època de trànsit en què el desacord entre els dos nivells d'administració va esdevenir constant, aleshores la quota era una circumstància política i informativa de primer ordre. Entre 1987 i l'actualitat, es determina per acords estables a llarg termini. Així doncs, ara el debat ja entra en uns paràmetres ben diferents, bo i permetent que la seva discussió quedi un xic al marge de les lluites partidistes i electoralistes.

Aquest procediment de finançament permet a l'Administració basca de disposar d'un volum inicial de recursos per al finançament de les competències que li són assignades tant per l'Estatut d'Autonomia com per la Constitució. En aquest sentit, l'evolució de la quota a través de les diferents negociacions mantingudes entre les dues administracions permeten d'observar que la CAB ha passat a disposar de recursos per valor de 95.677 milions de pessetes el 1982 a 710.411 milions de pessetes l'any 1994. Així doncs, ha patit un increment del 742,5% en aquest període, cosa que implica un creixement interanual del 16,7%. No obstant això, cal tenir en compte que el Govern basc ha assumit noves competències durant aquest interval d'anys, amb la qual cosa els ingressos són superiors, però també ho són les competències que cal finançar. Així trobem dos salts especialment importants amb l'assumpció de transferències com les universitats, l'INSALUD o l'INSERSO, a banda dels mitjans materials i econòmics de l'Administració de Justícia.

Cupos de la Comunitat Autònoma Basca i de Navarra

en milions de pessetes

any	CAB	Navarra
1981	37.525,1
1982	53.905,4
1983	65.054,4
1984	74.783,9
1985	87.885,7
1986	97.417,7
1987	110.830,9
1988	101.118,8
1989	75.141,8
1990	70.562,1	26.060,7
1991	76.298,9	30.940,2
1992	48.974,3	30.389,0
1993	29.914,1	28.318,8
1994		19.676,0
1995	10.952*	21.163,7
1996	10.055**

* Previsió de liquidació. ** Provicional.

Font: Direcció de Cupo i Aportacions Financeres . Departament d'Hisenda i d'administració Pública del Govern basc i Departament d'Economia i Hisenda del Govern de Navarra.

Una mica d'història

Quan parlem del concert econòmic, no ens remuntem únicament a l'aprovació del darrer concert l'any 1981, sinó que hem d'endarrerir-nos més d'un segle en el temps per tenir notícia del primer concert econòmic. Fins al concert actual, hi ha hagut set concerts econòmics diferents, tots en funció de la conjuntura sociopolítica del moment.

Durant tot el segle XIX -en particular entre les guerres Carlines, finalitzada la primera el 1839 i la darrera el 1876- es produeixen tots els intents i esforços per incorporar les anomenades Provincias Vascongadas dins del règim general de la Monarquia, que consistia de fet en la participació en el règim fiscal i en el servei militar.

Fins el 1876 els territoris històrics bascos estaven pràcticament exclosos tant de la contribució fiscal a l'Estat com de la contribució d'homes a l'exèrcit. Ara bé, això no era definitiu perquè a la pràctica hi hagués alguns impostos que fossin exigits per l'Estat.

Però l'exempció fiscal i militar va durar fins a la fi de la Guerra Carlina i en concret fins a la promulgació de la traumàtica Llei del 21 de juliol de 1876, quan ja s'obligava els ciutadans bascos a contribuir tant al servei de les armes com al pagament d'impostos. Un parell d'anys més tard, l'any 1878, es signa el primer concert econòmic, que recull el principi segons el qual "Àlaba, Guipúscoa i Biscaia contribuiran al sosteniment de les càrregues públiques des del següent any econòmic, en tots els conceptes i en la mateixa proporció que els altres territoris de la monarquia". En aquell temps, els cupos anuals de les tres províncies basques pujaven a 3.156.209,75 pessetes. A partir d'aleshores van establir-se en aquests territoris tots els impostos estatals.

Nou anys després va arribar el segon concert econòmic, que ja assoleix el caràcter de sistema definitiu. La quota ja se situava en una mica més d'un milió de pessetes. El tercer cupo data de l'any 1894. Un any abans, un reial decret havia modificat les quotes. En aquest sentit, el Govern espanyol reconeixia explícitament "un cop més la independència econòmica i administrativa que les diputacions de les tres províncies van gaudir gairebé constantment ()". Els cupos ja passaven la barrera dels 6 milions de pessetes.

El 1906 va ser l'any del quart concert econòmic, primer contracte que fixa en vint anys la seva duració. Set anys més tard, el 1913, el cupo va incrementar-se en gairebé un milió de pessetes, que havia de pagar Biscaia a causa de la concertació de les societats navals. Poc després, també les societats mineres van fer augmentar les quantitats. Fins el cinquè concert, en què les xifres ja començaven a disparar-se: 40 milions de pessetes entre els tres territoris.

Amb l'Estatut d'Autonomia de 1936, durant la Segona República, es produeix explícitament el reconeixement de la potestat per regular el sistema fiscal d'una manera peculiar. Així s'expressa que "el País Basc podrà adoptar el sistema tributari que cregui just i convenient" i sanciona el concert econòmic vigent.

Evidentment, el general Franco va suprimir el règim del concert econòmic de Biscaia i Guipúscoa per per haver-se aixecat en armes "contra el Movimiento Nacional iniciat el 17 de juliol, bo i corresponent així amb la traïció a aquella generositat excepcional (el concert)".

Fins al 1952 no va haver-hi un nou concert, però va quedar restringit a Àlaba. La seva aplicació va durar fins el 1976, ja un any després de la mort del dictador. I el definitiu i vuitè concert va ser aprovat dos dies abans d'acabar l'any 1980.

Conveni econòmic navarrès

Com hem esmentat al principi, a banda de la Comunitat Autònoma Basca, també la Comunitat Foral de Navarra gaudeix d'un sistema de finançament singular en relació amb la resta de comunitats, però ara sota el nom de conveni econòmic. No tot acaba amb el canvi de nom, sinó que s'observen tota una sèrie de diferències -encara que, de fet, són poc rellevants- respecte al concert econòmic de la CAB. Per exemple, la vigència: mentre el concert es manté fins l'any 2001 i després haurà de ser actualitzat, el conveni quedarà inalterat fins que, per acord de les dues parts, es decideixi una modificació.

D'altra banda, un altre dels aspectes que destaquen a l'hora d'observar les diferències entre els dos sistemes de finançament, és en general una superior capacitat normativa del conveni en comparació amb el concert. Per exemple, pel que fa a impostos com l'IRPF, el Patrimoni o els impostos especials, el conveni gaudeix de plena llibertat normativa sobre tots ells, al contrari que el concert, en què l'Estat gestiona, regula i recapda aquests impostos. En l'actual pacte entre el PNB i el PP, s'ha subscrit que d'ara endavant l'Administració basca recaptarà els impostos especials, fet que indica que, si s'acompleixen els pactes, aquests impostos se sumaran al concert econòmic.

Cronologia

1837

Primera Guerra Carlista. Regnat de la Reina Regent. Decret de les Corts de 19 de setembre: es deroga l'organització política i jurisdiccional de les Provincias Vascongadas y Navarra i se suprimeixen les duanes situades a l'Ebre.

1841

Decret de les Corts de 29 d'octubre. Regnat de la Reina Regent. Govern del general Espartero. S'aprova la modificació dels furs i s'obliga els quatre territoris històrics, ja convertits en províncies, a ajustar-se als aranzels estatals. Es fixa a Navarra l'anomenada Ley Paccionada (16 d'agost) amb un cupo fix d'1.500.000 rals (conservació del règim foral).

1876

Regnat d'Alfons XII. Abolició dels furs a Àlaba, Biscaia, Navarra i Guipúscoa. La llei de 21 de juliol de 1876 va fer extensiva als habitants dels tres territoris bascos l'acompliment de les obligacions tributàries (pagament de contribucions) i militars (servei d'armes) generals de la nació espanyola.

1878

Cánovas del Castillo signa el primer concert econòmic amb Àlaba, Biscaia i Guipúscoa: Reial Decret de 28 de febrer. Amb aquest document es fa extensiu el sistema de cupo a totes les contribucions, impostos i rendes (per primer cop s'obliga a suportar les càrregues generals de l'Estat).

1887

Segon concert econòmic. S'atorga caràcter definitiu a la fórmula del concert en fixar-se per temps indefinit (contribuirán en lo sucesivo) els cupos de les tres diputacions forals.

1894

Tercer concert econòmic

1906

Quart concert econòmic

1919

El concert i el conveni assoleixen el mateix rang jurídic i polític: són decrets llei i no un mer arrendament de serveis.

1925

Cinquè concert econòmic

1927

Sisè concert econòmic. Dictadura de Primo de Rivera. Nous concert i conveni amb durada de 25 anys (fins al 1951). Reials decrets. Es proclama per primer cop amb claredat, en el reglament del concert, que les diputacions forals estan facultades per establir el sistema tributari que creguin procedent. El cupo navarrès, 6 milions de pessetes; el cupo basc, 40 milions.

1937

Guerra Civil. El concert econòmic pactat el 1926 es suprimeix a Biscaia i a Guipúscoa. En el decret llei del 23 de juliol s'afirma que el concert ha servit a aquests territoris por realizar la más torpe política antiespañola i que esconde un notorio privilegio en relación al resto del territorio nacional sujeto al régimen común. Es manté a Àlaba i a la lealísima Navarra segons diu el decret.

1941

Renegociació del conveni amb Navarra. S'estableix una junta arbitral per a la resolució de conflictes, el president de la qual és un magistrat del Tribunal Suprem espanyol. El cupo assoleix els 21 milions per any.

1952

Setè concert econòmic. Nou concert amb Àlaba.

1969

Nou conveni amb Navarra, precedent de l'actual model.

1976

Vuitè concert econòmic. Renovació del concert amb Àlaba amb una durada de 25 anys, fins a la fi del 2001.

1978

La Constitució espanyola consagra el respecte als drets històrics dels territoris forals.

1981

Arran de l'aprovació de l'Estatut de Gernika, el concert d'Àlaba serveix per inspirar i estendre la fórmula a Biscaia i Guipúscoa (s'aprova amb rang de llei el Concert Econòmic amb el País Basc. Llei 12/1981 del 13 de maig). S'unifica el cupo per als tres territoris i es fixa el 6,24% de la despesa estatal no assumida, com a contribució. Regirà també fins l'any 2001.

This page hosted by Get your own Free Home Page