Esta diretriz descreve as políticas do Banco e os procedimentos de preparação de projetos que afetam as sociedades indígenas. Ela estabelece definições básicas, objetivos da política,  recomendações para o desenho e implementação de atividades ou componentes de  projetos para as sociedades indígenas e as exigências para o processamento e a documentação.

A diretriz oferece orientação para (a) assegurar que as sociedades indígenas  se beneficiem dos projetos de desenvolvimento, e (b) evitar ou mitigar os efeitos potencialmente adversos sobre as sociedades indígenas, em conseqüência de atividades apoiadas pelo Banco. Ações especiais são requeridas nos locais onde os investimentos do Banco afetam sociedades indígenas, tribos, minorias étnicas, ou outros grupos cujo status sócio-econômico limita sua capacidade de defender seus interesses e direitos sobre a terra e outros recursos de produção.
 

Os termos "sociedades indígenas", "minorias étnicas indígenas", "grupos tribais" e "tribos selecionadas" descrevem grupos sociais com uma identidade sociocultural  distinta daquela da sociedade dominante, condição que os deixa vulneráveis, colocando-os em desvantagem no processo de desenvolvimento. Para a finalidade a que se propõe esta diretriz, o termo "sociedades indígenas" será utilizado para se referir a esses grupos.

Em suas constituições nacionais, estatutos e legislação relevante, muitos dos países mutuários do Banco incluem cláusulas específicas de definição e marcos legais que fornecem uma base preliminar para a identificação das sociedades indígenas.

Devido à variação e mudanças dos contextos em que se encontram as sociedades indígenas, uma só definição jamais poderia abranger toda a sua diversidade. As sociedades indígenas se encontram, geralmente, entre os segmentos mais pobres da população. Ocupam-se de atividades econômicas que vão desde a agricultura de subsistência, nas florestas ou seus arredores, a trabalho assalariado ou até mesmo a atividades comerciais de pequena escala. As sociedades indígenas podem ser identificadas em determinadas áreas geográficas pela presença, em graus variados, das seguintes características:

(a) grande apego ao território ancestral e aos recursos naturais neles existentes;

(b) auto-identificação e identificação por terceiros como membros de um grupo cultural distinto;

(c) uma língua indígena, em geral, diversa do idioma nacional;

(d) existência de instituições sociais e políticas consuetudinárias;

(e) produção orientada, principalmente, para a subsistência.

Os Oficiais de Projeto (Task Managers/TMs) deverão avaliar quais as populações a que se aplica esta diretriz e empregar especialistas em antropologia e sociologia no decorrer do ciclo do projeto.
 

O objetivo geral do Banco em relação às sociedades indígenas, assim como para toda a população dos países membros, é assegurar que o processo de desenvolvimento promova o respeito por sua dignidade, direitos humanos e singularidade cultural. Mais especificamente, o objetivo central desta diretriz é assegurar que as sociedades indígenas não sofram efeitos adversos durante o processo de desenvolvimento, particularmente de projetos financiados pelo Banco, e que recebam benefícios sociais e econômicos que sejam compatíveis com suas culturas.

Como tratar as sociedades indígenas envolvidas por projetos de desenvolvimento é assunto controverso. Freqüentemente, o debate é formulado como uma escolha entre duas posições opostas. Uma delas consiste em isolar as sociedades indígenas, cujas práticas culturais e econômicas lhes dificultam negociar com grupos externos poderosos. As vantagens dessa posição são as proteções especiais que são fornecidas e a preservação de diferenças culturais; o preço é o sacrifício dos benefícios dos programas de desenvolvimento. A outra posição argumenta que as sociedades indígenas devem ser aculturadas aos valores e atividades econômicas da sociedade dominante para que possam participar do desenvolvimento nacional. Nesse caso, os benefícios podem incluir melhores oportunidades sociais e econômicas,  porém o preço, freqüentemente,  é a perda gradual de diferenças culturais.

De acordo com a política do Banco, a estratégia para tratar dos assuntos referentes às sociedades indígenas deve estar embasada na participação informada das próprias sociedades indígenas. Assim, a identificação das preferências locais através de consulta direta, a incorporação do conhecimento indígena nas propostas de projeto e o uso adequado de especialistas experientes desde o início da preparação, são atividades essenciais para qualquer projeto que envolva as sociedades indígenas e seus direitos sobre os recursos naturais e econômicos.

Ocorrerão casos, especialmente quando se tratar de grupos mais isolados, em que os impactos adversos serão inevitáveis e planos apropriados para mitigá-los não terão sido desenvolvidos. Nesses casos, o Banco não avaliará os projetos até que planos adequados sejam desenvolvidos pelo mutuário e revisados pelo Banco. Em outros casos, as sociedades indígenas podem desejar e podem ser incorporadas no processo de desenvolvimento. Em suma, o mutuário, através de uma ampla gama de ações positivas, deverá assegurar que as sociedades indígenas se beneficiem dos investimentos para o  desenvolvimento.
 

O Banco trata de assuntos relacionados com as sociedades indígenas através  (a) dos  estudos econômicos e setoriais do país, (b) de assistência técnica, e (c) componentes ou atividades de projetos de investimento. Questões relacionadas às sociedades indígenas podem surgir em uma variedade de setores que concernem ao Banco, aquelas que envolvem, por exemplo, projetos em agricultura, construção de estradas, silvicultura, hidroelétricas, mineração, turismo, educação, e o meio-ambiente, devem ser cuidadosamente controladas. Questões relacionadas às sociedades indígenas são, geralmente, identificadas através de processos de avaliação de impacto ambiental ou social  e medidas adequadas deverão ser tomadas através de ações de mitigação do impacto ambiental (vide DO 4.01, Avaliação Ambiental, a ser publicada).

Estudos Econômicos e Setoriais do país. Os departamentos do Banco para o país deverão manter informações sobre as tendências das políticas governamentais e instituições que se relacionam com as sociedades indígenas. Questões concernentes às sociedades indígenas devem ser explicitamente tratadas em  estudos setoriais e subsetoriais e trazidas para o diálogo Banco-país. Os marcos de política de desenvolvimento nacional e as instituições para as sociedades indígenas freqüentemente necessitam ser fortalecidos de maneira a criar uma base mais forte para preparar e processar projetos com componentes dirigidos às sociedades indígenas.

Assistência Técnica. A assistência técnica para desenvolver a competência do mutuário no trato com questões sobre sociedades indígenas pode ser fornecida pelo Banco. A assistência técnica é dada, normalmente, no contexto de preparação de projeto, mas pode, também, ser necessária para fortalecer as instituições governamentais relevantes ou para apoiar iniciativas tomadas pelas próprias sociedades indígenas, orientadas para  seu desenvolvimento.

Projetos de Investimento. Para um projeto de investimento que afete as sociedades indígenas, o mutuário deverá preparar um plano de desenvolvimento para sociedades indígenas que seja consistente com a política do Banco. Qualquer projeto que afete as sociedades indígenas deverá incluir componentes ou atividades que incorporem tal plano. Quando a parte principal dos beneficiários diretos de um projeto é formada por sociedades indígenas, os interesses do Banco serão tratados pelo próprio projeto, assim, as condições desta DO serão aplicadas à totalidade do projeto.
 

Plano de Desenvolvimento de Sociedades indígenas (3)

Pré-requisitos

Os  pré-requisitos de um plano de desenvolvimento bem sucedido para sociedades indígenas são os seguintes:

(a) O passo mais importante na elaboração de um projeto é a preparação de um plano de desenvolvimento culturalmente adequado, baseado na total consideração das opções preferidas pelas sociedades indígenas afetadas pelo projeto.

(b) Estudos deverão concentrar esforços para prever tendências adversas  a serem induzidas pelo projeto e desenvolver meios para evitar ou mitigar os danos.(4)

(c) As instituições responsáveis pela interação do governo com as sociedades indígenas deverão possuir capacidade nas áreas social, técnica e legal, necessárias para executar as atividades de desenvolvimento propostas. Os procedimentos para implementação deverão ser simples. Deverão envolver, normalmente,  instituições relevantes já existentes, organizações locais e organizações não-governamentais (ONGs) com experiência em assuntos indígenas.

(d) Padrões locais de organização social, crenças religiosas e o uso de recursos, deverão ser levados em consideração na  preparação do plano.

(e) Atividades de desenvolvimento deverão apoiar os sistemas de produção que estão bem adaptados às necessidades e ao meio-ambiente das sociedades indígenas e  deverão ajudar os sistemas de produção sob pressão a alcançar níveis sustentáveis.

(f) O plano deverá evitar criar ou agravar a dependência das sociedades indígenas em relação às entidades do projeto. O planejamento deverá incentivar a transferência da gestão do projeto à população local, tão logo possível. Quando necessário, o plano deverá incluir educação geral e treinamento em técnicas de gerenciamento para as sociedades indígenas, desde o início do projeto.

(e) O planejamento bem sucedido para as sociedades indígenas requer, freqüentemente, um longo tempo de preparacao, assim como providências para o acompanhamento continuado. Áreas remotas ou abandonadas, onde há pouca experiência acumulada, freqüentemente requerem pesquisa adicional e programas-piloto para ajustar as propostas de desenvolvimento.

(h) Onde programas eficazes já estão em funcionamento, o apoio do Banco poderá se dar atraves de um financiamento adicional  para reforçá-los, em vez do desenvolvimento de programas completamente novos.

Conteúdo

O plano de desenvolvimento deverá ser preparado concomitantemente à preparação do investimento principal. Em muitos casos, a proteção adequada dos direitos das sociedades indígenas irá requerer a implementação de componentes especiais, que poderão não estar incluídos entre os objetivos principais do projeto. Esses componentes poderão incluir atividades relacionadas com a saúde e nutrição, infra-estrutura produtiva, preservação lingüística e cultural, direitos de posse de recursos naturais e educação. Em caso de necessidade, o componente do projeto para o desenvolvimento das sociedades indígenas deverá incluir os seguintes elementos:

(a) Marco legal. O plano deverá conter uma avaliação (i) do status legal dos grupos compreendidos nesta DO, tal como estão refletidos na constituição, legislação e legislação complementar (regulamentos, ordens administrativas etc.) do país; (ii) da capacidade de tais grupos para obter acesso ao sistema legal e efetivamente usá-lo para defender seus direitos. Deverá ser dada atenção especial ao direito das sociedades indígenas de usar e desenvolver as terras que ocupam, de obter proteção contra invasores e de ter acesso aos recursos naturais (tais como as florestas, a caça e a água) vitais para sua subsistência e reprodução.

(b) Dados preliminares. Os dados preliminares deverão incluir: (i) mapas atuais e acurados e fotografias aéreas da área de influência do projeto e as áreas habitadas pelas sociedades indígenas; (ii) análise da estrutura social e fontes de renda da população; (iii) inventário dos recursos utilizados pela população indígena e dados técnicos sobre seus sistemas de produção; (iv) a relação das sociedades indígenas com outros grupos locais e nacionais. É particularmente importante que os estudos preliminares apreendam (baseline studies) toda a gama de atividades produtivas e comerciais nas quais as sociedades indígenas estão envolvidas. Especialistasnas áreas técnicas e sociais qualificados deverão conferir e atualizar fontes secundárias, através de visitas a campo.

(c) Posse da terra. Quando a legislação local necessitar de fortalecimento, o Banco oferecerá aconselhar e assistir ao mutuário a estabelecer o reconhecimento legal do sistema de posse de terra, consuetudinário ou tradicional, das sociedades indígenas. Nos lugares onde as terras tradicionais das sociedades indígenas tenham passado, por lei, para o domínio do estado e onde não seja apropriado converter direitos tradicionais naqueles de propriedade legal, deverão ser implementados acordos alternativos a fim de garantir, a longo prazo, direitos renováveis de custódia e uso para as sociedades indígenas. Essas medidas devem ser adotadas antes do início de  outras etapas do planejamento, que poderão  depender de títulos registrados da terra.

(d) Estratégia para a Participação Local. Devem ser criados e mantidos mecanismos para a participação das sociedades indígenas no processo de tomada de decisão ao longo do planejamento, implementação e avaliação do projeto. Muitos dos grupos indígenas têm suas próprias organizações representativas que atuam como canais efetivos para transmitir as preferências locais. Líderes  tradicionais ocupam posições centrais para mobilizar as pessoas e devem participar efetivamente do processo de planejamento, considerando-se a preocupação de assegurar a genuína participação da população indígena.(5) De qualquer modo, não existe método infalível que possa garantir a plena participação no nível local. Freqüentemente, são necessárias assessorias sociológica e técnica, proporcionadas através das Divisões Regionais de Meio Ambiente  (REDs), para desenvolver mecanismos adequados à área do projeto.

(e) Identificação Técnica de Atividades de Desenvolvimento ou Mitigação.
Propostas técnicas deverão originar-se de pesquisas locais, realizadas por profissionais qualificados e aprovados pelo Banco. Deverão ser preparadas e avaliadas descrições detalhadas para tais serviços propostos, como educação, capacitação, saúde, crédito e assessoria legal. Deverão ser incluídas descrições técnicas para os investimentos de infra-estrutura de produção planejados. Os planos que se baseiam em conhecimentos indígenas são, em geral, mais bem sucedidos do que aqueles que introduzem princípios e instituições totalmente novos. Por exemplo, a contribuição potencial dos agentes tradicionais de saúde deve ser considerada no planejamento de sistemas de prestação de assistência em saúde.

(f)  Capacidade Institucional.
Freqüentemente, as instituições governamentais  responsáveis pela assistência às sociedades indígenas são fracas. A avaliação da trajetória de desempenho, capacidade e necessidades dessas instituições é uma exigência  fundamental. Questões de organização que precisam ser tratadas através da assistência do Banco são: (i) a disponibilidade de fundos para investimentos e operações de campo; (ii) suficiência de pessoal profissional experiente; (iii) capacidade das próprias organizações indígenas, das autoridades da administração local e das ONGs locais para interagir com as instituições governamentais especializadas; (iv) competência da agência executora para mobilizar outras agências envolvidas na  implementação do plano; (v) suficiência de presença no campo.

(g) Cronograma de Implementação.
Os componentes deverão incluir um cronograma de implementação com marcos estabelecidos, através dos quais o progresso de sua execução possa ser medido  em  intervalos apropriados. Freqüentemente, são necessários programas-piloto para obter subsídios para o planejamento com o objetivo de programar o componente para sociedades indígenas do projeto com o investimento principal. O plano deverá buscar a sustentabilidade das atividades do projeto, após o término do desembolso.

(h) Monitoramento e  Avaliação. Quando as instituições responsáveis pelas sociedades indígenas têm um histórico de administração deficiente, normalmente, é necessário o  monitoramento independente. O monitoramento realizado por representantes das próprias organizações indígenas é incentivado pelo Banco e pode ser um meio eficiente da administração do projeto assimilar as perspectivas dos beneficiários indígenas. As unidades de monitoramento deverão contar com um quadro profissional de cientistas sociais experientes. Além disso, deverão ser estabelecidos  formatos de relatórios e cronogramas adequados às necessidades do projeto. Os relatórios de monitoramento e avaliação deverão ser revisados conjuntamente  pela alta direção da agência executora e pelo Banco e os relatórios de avaliação deverão ser colocados à disposição do público.

(i) Estimativas de Custo e Plano de Financiamento. O plano deverá incluir estimativas de custo detalhadas para as atividades e investimentos planejados. As estimativas deverão ser separadas por custo unitário, por ano de projeto, e vinculadas a um plano de financiamento. Programas tais como fundos de crédito rotativo, que suprem as sociedades indígenas com investimentos de fundo comum, deverão indicar seus procedimentos de contabilidade e mecanismos de repasse e reposição financeira. É conveniente que o Banco tenha a maior participação financeira direta possível nos componentes do projeto relacionados com as sociedades indígenas.
 

Processamento e Documentação do Projeto

Identificação

Durante a identificação do projeto, o mutuário deverá ser informado sobre a política do Banco para as sociedades indígenas. O número aproximado de pessoas potencialmente envolvidas e sua localização deverão ser determinados e mostrados em mapas da área do projeto. A situação jurídica de qualquer grupo afetado também deverá ser discutida. Os TMs (Oficiais de Projeto) deverão avaliar as agências governamentais relevantes e suas políticas, procedimentos, programas e planos para as sociedades indígenas afetadas pelo projeto proposto (vide parágrafos 11 e 15 (a)).  Os TMs deverão, também, iniciar estudos antropológicos necessários para a identificação das necessidades e preferências locais (vide parágrafo 15 (b)). Os TMs, em consulta com as REDs (Divisão Regional de Meio Ambiente), deverão destacar as questões envolvendo as sociedades indígenas e a estratégia global do projeto para tratá-las no Sumário Executivo Inicial do Projeto (SEIP/IEPS, Initial Executive Project Summary).
 

Preparação

Se for acordado na  reunião do SEIP que há necessidade de uma ação especial, o plano de desenvolvimento, ou o componente do projeto para as sociedades indígenas, deverá ser desenvolvido durante a preparação do projeto. À medida em que for necessário, o Banco deverá assessorar o mutuário na preparação dos termos de referência e deverá fornecer assistência técnica especializada (vide parágrafo 12). O envolvimento prévio de antropólogos e ONGs locais especializadas em questões  relacionadas às sociedades indígenas é conveniente para identificar  mecanismos para a participação efetiva e oportunidades locais de desenvolvimento. Em um projeto que envolva os direitos das sociedades indígenas à terra, o Banco deverá trabalhar com o mutuário para esclarecer quais os passos  necessários para regularizar a posse da terra o mais rápido possível, uma vez que as disputas pela terra freqüentemente acarretam atrasos na execução de medidas que  dependem da titulação adequada da terra (vide  parágrafo 15 (c)).

Avaliação

O plano para o componente de desenvolvimento para as sociedades indígenas deverá ser submetido ao Banco, junto com o relatório de viabilidade do projeto, antes da avaliação do projeto. A avaliação deverá determinar a adequação do plano, a conformidade das políticas e dos marcos legais, a capacidade das agências encarregadas da implementação do plano e a suficiência dos recursos técnicos, financeiros e sociais alocados. As equipes de avaliação deverão ficar convencidas de que a participação das sociedades indígenas no desenvolvimento do plano foi efetiva, conforme definido no parágrafo 14(a) (vide, também, parágrafo 15(d)). É de particular importância a avaliação de propostas para a regularização do acesso e uso da terra.

Implementação e Supervisão

O planejamento da supervisão deverá providenciar a inclusão de capacidade técnica, legal e antropológica nas missões de supervisão do Banco, durante a implementação do projeto (vide parágrafo 15(g) e (h), e DO 13.05, Supervisão de Projeto). É essencial que os TMs e especialistas realizem visitas a campo. As avaliações de meio-termo e final deverão avaliar  o progresso e recomendar ações corretivas, quando necessário.

Documentação

O compromisso  do mutuário de implementar o plano de desenvolvimento das sociedades indígenas deverá estar refletido nos documentos de empréstimo; disposições legais deverão prover o pessoal  do Banco com metas precisas, que possam ser monitoradas durante a supervisão. O "Relatório da Equipe do Banco Mundial de Avaliação do Projeto", assim como o "Memorando e Recomendação do Presidente", deverão sintetizar o plano ou as atividades do projeto.
 

NOTAS

1. "Banco" inclui IDA, e "empréstimos" inclui créditos.
2. O deslocamento de sociedades indígenas pode ser particularmente prejudicial e deverão ser feitos esforços especiais para evitá-lo. Vide DO 4.30, Involuntary Resetlement, para orientação adicional sobre questões de reassentamento de sociedades indígenas.
3. As diretrizes técnicas específicas, por região, para a preparação de componentes de sociedades indígenas, e estudos de caso de práticas recomendáveis, estão disponíveis nas Divisões Regionais de Meio Ambiente (REDs)
4. Para orientação sobre sociedades indígenas e procedimentos de avaliação ambiental, vide DO 4.01, Environmental Assessment, e Capítulo 7 do World Bank, Environmental Assessment Sourcebook, Documento Técnico Nº 139 (Washington D.C., 1991).
5. Vide também  "Participação Comunitária e o Papel das Organizações Não-Governamentais na Avaliação  Ambiental", em World Bank, Environmental Sourcebook, Documento Técnico Nº 139 (Washington D.C., 1991).
6. Vide DO 10.70. Monitoramento e Avaliação de Projeto.

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Política do Banco Mundial para  Populações Indígenas
Proposta para Revisão da Diretriz Operacional 4.20

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Alberto Ninio
Advogado
Divisão para America Latina & Caribe
Departamento Legal
Banco Mundial

Em: 04/nov/98

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